Экономика региона: проблемы и перспективы развития
УДК 336.14(470.12)
Т.В. Ускова, С.С. Копасова
БЮДЖЕТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РЕГИОНА В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
Статья является продолжением цикла исследований, посвященных проблемам устойчивого развития региональных социально-экономических систем. Раскрываются теоретикометодологические аспекты бюджетной обеспеченности и безопасности региона. Приводятся основные результаты анализа бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. По итогам выполненных оценок выявляются угрозы безопасности бюджетных систем и предлагаются меры по их нейтрализации (на внутрирегиональном и общефедеральном уровнях) в целях обеспечения устойчивого развития территорий Северо-Запада России.
Устойчивое развитие, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная обеспеченность, внутренние и внешние угрозы, региональное развитие.
Одним из важнейших концептуальных аспектов устойчивого развития региональных социально-экономических систем выступает рост возможностей удовлетворять потребности не только современного, но и многих последующих поколений .
Практически же принципы устойчивого развития территорий реализуются, если создается прочный социально-экономический механизм, обеспечивающий долгосрочное равновесие между природой и обществом, между уровнем жизни и ее качеством, т. е. когда не только повышается или сохраняется уровень реального потребления, но и имеет место
доступность, а также высокое качество функционирования систем образования, здравоохранения, занятости, социальной защиты населения и т. д. .
Все это, в свою очередь, можно осуществить путем активизации внутренних финансовых источников региона, к которым, прежде всего, относятся:
> бюджетные средства;
> внебюджетные средства;
> средства кредитно-банковских учреждений;
> средства страховых организаций;
> средства хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций);
> денежные средства населения.
УСКОВА Тамара Витальевна кандидат экономических наук, зам. директора - зав. отделом ВНКЦ ЦЭМИ РАН
КОПАСОВА Светлана Сергеевна аспирант ВНКЦ ЦЭМИ РАН
Таблица 1. Индикаторы устойчивости территориальных экономических систем
(по методике Кольского НЦ РАН)
Показатель Пороговые значения устойчивости
Темп прироста валового регионального продукта", % 2-4
Объем инвестиций в основной капитал к ВРП, % 4-6
Бюджетная обеспеченность (к доходу на душу населения), доли 0,2-0,3
Бюджетная достаточность, % 90-100
Коэффициент валютного покрытия импорта 0,9-1,1
Среднедушевые доходы населения (к минимальному потребительскому бюджету), доли 1,8-2,2
Доля сбережений в общих доходах населения, % 9-10
Уровень безработицы, % 4-6
* Темп прироста валового регионального продукта приводится без учета инфляции.
Очевидно, что ведущая роль в этом процессе принадлежит бюджетным ресурсам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, выступает главным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта в составе РФ.
Причем отдельные бюджетные показатели (в том числе и бюджетная обеспеченность1) выделяются отечественными исследователями в качестве
важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем (табл. 1) .
Бюджетная безопасность также имеет огромное значение для устойчивого социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Она, в свою очередь, включает в себя показатель бюджетной обеспеченности и является не только основным условием способности субъекта Федерации осуществлять самостоятельную финансовую
1 Бюджетная обеспеченность региона - это его способность обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней полного комплекса полномочий, закрепленных за соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, по исполнению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан.
политику, но и неотъемлемой частью национальной безопасности (рис. 1).
Под бюджетной безопасностью региона мы понимаем способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий по исполнению гарантированных Конституцией РФ
Для интегральной оценки уровня безопасности региональных бюджетных систем субъектов Северо-Западного федерального округа воспользуемся методикой, предложенной экспертами в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» (табл. 3) .
прав граждан в долговечной перспективе в условиях дестабилизирующего воздействия разнообразных факторов случайного и преднамеренного характера (угроз).
Проведенное исследование позволило выявить ряд угроз финансово-бюд-жетной безопасности региона, которые имеют различную природу, и в связи с этим подразделяются на «внешние» и «внутренние» (табл. 2).
Направление Вес
1. Состояние консолидированного бюджета (Рх) 0,3
2. Состояние межбюджетных отношений (Р2) 0,2
3. Состояние долговой нагрузки (Р3) 0,4
4. Состояние налоговой базы (Р4) 0,1
Таблица 2. Угрозы финансово-бюджетной безопасности регионов России
Внешние угрозы
1. Изменение конъюнктуры мировых цен и условий внешней торговли.
2. Изменения в бюджетном, налоговом, таможенном законодательстве на федеральном уровне.
3. Проводимые в стране административные и экономические реформы, в т.ч. реформа местного самоуправления.
4. Изменение государственной ценовой политики и тарифов естественных монополий.
5. Реформирование системы управления ряда крупнейших отечественных компаний.
6. Резкие колебания курса рубля.
7. Рост финансовой задолженности, усиление зависимости от иностранных кредитов; превышение внешним долгом критического
уровня, допустимого для суверенного государства.___________________________________________________________________________
Внутренние угрозы
1. Неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации:
■ объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, а следовательно, наличие депрессивных, отсталых в экономическом отношении, территорий;
■ нарушение производственно-технологических связей между предприятиями регионов;
■ увеличение разрыва между субъектами РФ в уровне производства национального дохода на душу населения.______________
2. Неэффективная, деформированная структура экономики регионов:
Ресурсно-сырьевая направленность экономики большинства регионов, высокий уровень ее монополизации;
* низкая конкурентоспособность большинства видов продукции предприятий регионов;
* деградация производственного, научно-технического, кадрового потенциала;
Спад производства и потеря внутреннего и внешнего рынков наукоемкой продукции;
■ слабая защищенность местных товаропроизводителей;
■ резкое усиление позиций иностранных производителей на внутреннем рынке;
■ высокий внешний и внутренний долг.________________________________________________________________________________
3. Имущественная дифференциация населения регионов;
* расслоение общества, увеличение доли бедных слоев населения;
Рост безработицы;
■ задержки с выплатой заработной платы;
■ остановка деятельности предприятий.
4. Отсутствие в регионах эффективной инвестиционной политики:
■ низкая инвестиционная активность;
■ падение инвестиционного «имиджа» регионов.
Общая (интегральная) оценка уровня безопасности региональной бюджетной системы определялась по формуле:
Г где I - интегральная оценка безопасности бюджетной системы региона;
Р: - вес направления;
сводная балльная оценка, полученная в рамках каждого из направлений.
Проведенное исследование показало, что в 2000 - 2006 гг. экономика большин-
ства регионов округа развивалась быстрыми темпами благодаря увеличению уровня использования производственных мощностей, высоким экспортным ценам на энергосырьевые ресурсы, а также росту внутреннего потребления (табл. 4).
В то же время экономический рост способствовал повышению доходной базы консолидированных территориальных бюджетов (табл. 5), а значит, и достаточно устойчивому развитию региональных бюджетных систем округа.
Таблица 4. Валовой региональный продукт по субъектам СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн руб.
г. Санкт-Петербург 188 243 251 654,4 336 692,3 409 638,5 542 359,2 666 392,8 811704 4,3
Ленинградская область 56 001,9 75858,6 94 747 121 222,3 166 445 205 416,9 265 404,8 4,7
Республика Коми 59 473,1 78 276,5 86 019,4 107 149 131 588 171 307,2 211 931,4 7,3
Вологодская область 69195,5 65 425,3 80 731,9 107 544,6 161 378,6 193 966,1 207 859,2 3
Архангельская область 61 806,9 67 274,7 83 158,8 103 951,3 142 564,7 166 433,4 206 406,1 3,3
Мурманская область 55135 57 569,3 68 445,4 80 604,1 124972 132 870,2 156222,9 2,8
Калининградская область 23 290,3 32 327,2 40120,3 46 757,7 66 552,1 81 837,6 99 889,8 4,3
Республика Карелия 28 214,6 33 721,2 41 362,4 46 588,9 53 964,1 77124,8 86 402,2 3,1
Новгородская область 20 965,5 27 501 31 466,8 38 081,7 49 242,3 63 848,3 73 203,4 3,5
Псковская область 16 178,9 19 416,9 24 098,9 29 488,4 35 816 40 582,9 49404,4 3,1
СЗФО 578504,7 709025,1 886843,2 1091026,5 1474882 1 799 780,2 2168428,2 3,7
Таблица 5. Совокупные доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн. руб.
Регион 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2000 г., раз
г. Санкт-Петербург 37 862,3 51 815,3 66 613,7 77 237,2 95 294 142 718,5 218098,7 5,8
Ленинградская область 9 253,6 12 491,3 16 626,4 18 095,3 22 450,6 28 147,4 37107 4
Архангельская область 8 786 12 543,7 14 743 18 276,6 22855,5 27187,9 35112,2 3,9
Вологодская область 9536 10 649,7 13 040,8 16 850,4 24 855,7 26 376,8 32 671,2 3,4
Республика Коми 10 345,1 12 772,8 15146,8 16 340 20 436,6 24 480,2 30 067,4 2,9
Мурманская область 6 777 7 567,4 11 086,7 12 421,6 16124,7 17 217,5 29 138,7 4,3
Калининградская область 4 418,4 5 459,9 7 782,2 9 317,5 11 236,6 15145,1 20745,9 4,7
Республика Карелия 5 483,8 6150,2 7 767,2 8 489,3 10478,7 13 816,8 15 601,9 2,8
Новгородская область 3 325,3 4 067,6 4 778,7 5 949,1 7 463,5 11132,9 12 056,5 3,6
Псковская область 3 232,6 4 511 6 439,1 7 051,9 7 808,1 9164,6 11104,3 3,4
СЗФО 99023,9 128028,9 164024,6 190028,9 239004 315387,7 441 703,8 4.5
Во-первых, душевая обеспеченность региональными финансами на протяжении 2004 - 2006 гг. стабильно увеличивалась (табл. в).
Однако в 2006 году наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности на душу населения отмечались в
г. Санкт-Петербурге (2,3 раза к уровню 2004 г.) и Калининградской области (1,9 раза), наименьшие - в Вологодской области (1,3 раза).
Заметим, что в регионах-«донорах» (прежде всего в Вологодской и Ленинградской областях) налицо факт невы-
Таблица 6. Бюджетная обеспеченность субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг, (тыс. руб. на душу населения)
Регион 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2004 г., раз
г. Санкт-Петербург 20,7 31,3 47,7 2,3
Мурманская область 18,5 19,9 34 1,8
Республика Коми 20,5 24,9 30,8 1,5
Архангельская область 17,5 21 27,4 1,6
Вологодская область 19,9 21,4 26,6 1,3
Ленинградская область 13,6 17,1 22,6 1,7
Калининградская область 11,9 16,1 22,1 1,9
Республика Карелия 14,9 19,8 21,9 1,5
Новгородская область 11,1 16,7 18,3 1,6
Псковская область 10,6 12,6 15,6 1,5
соких значений бюджетной обеспеченности. Следовательно, финансовые «доноры», достигнув определенного уровня данного показателя, становятся попросту не заинтересованными в дальнейшем наращивании бюджетных доходов.
Данные о высокой концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне подтверждаются и другими исследователями : федеральный бюджет аккумулирует при первичном размещении доходной базы до 60 - 65% бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше.
Для преодоления разрыва в бюджетной обеспеченности регионов формируется сложный механизм определения критериев и методов распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Централизация значительного объема финансовых ресурсов на федеральном уровне снижает самостоятельность принятия решений как в регионах, так и на местах, не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению наполнения бюджетов, управляемых ими .
Во-вторых, для межбюджетных отношений субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. была характерна ярко выраженная тенденция увеличения трансфертов муниципальным образованиям (рис. 2).
Рисунок 2. Удельный вес межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в совокупных расходах консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг., %
Если в 2004 году на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям расходовалось в среднем 24% средств региональных бюджетов, то в 2006 году межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций и субсидий увеличились до 34%. Это связано, главным образом, с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кроме того, среди муниципалитетов имеет место значительная дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности. Межрайонные различия между максимальной и минимальной величинами бюджетной обеспеченности составили 3,2 раза. В14 из 26 муниципальных районов Вологодской области собственные доходы были ниже средних (рис. 3).
Кадуйский Белозерский Грязовецкий Тотемский Бабаевский Шекснинский Череповецкий Кирилловский Сокольский Великоустюгский Нкжсеиский Вытегорский Чагодоще некий Вологодский Сямженский Междуреченский Усть-Кубинский Вашки некий Вожегодский Тарногский Харовский Кичм.-Городецкий Устюженский Верховажский Бзбушкинский Никольский
□ Собственные доходы
■ Доходы с учетом дотаций
Рисунок 3. Доходы бюджетов муниципальных районов Вологодской области в 2006 г.
(тыс. руб. на душу населения)
На поселенческом уровне ситуация еще более критическая. В 2006 г. в ряде сельских поселений области дотации составляли до 75 - 80%.
Аналогичная ситуация и в целом по России: более половины сельских поселений страны относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100% (табл. 7) .
В-третъих, что касается государственного долга, то за исследуемый период в половине субъектов Северо-Западного федерального округа он имел тенденцию к сокращению (табл. 8).
В-четвертых, в 2004 - 2006 гг. в регионах СЗФО происходило последовательное снижение недоимки по налогам и сборам (табл. 9). Причем наибольших успехов в снижении удельного веса величины недоимки в налоговых доходах консолидированного бюджета достигли Республика Коми и Новгородская область.
Таблица 7. Степень дотационное™ местных бюджетов в Российской Федерации в 2006 г., %
Степень дотационное™ Доля муниципальных образований по степени дотационное™
Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения
До 5 10,6 21,6 12 13,1
От 5 до 10 4,1 12,7 10 4,8
От 10 до 20 13,9 25,9 13,7 5
От 20 до 50 43,4 31,1 36 20,2
От 50 до 100 27,9 8,7 28,3 56,9
Источник: Данные мониторинга Министерства финансов РФ.
Таблица 8. Динамика государственного долга в ряде субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.
Регион Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам
2004 г. 2005 г. 2006 г.
Псковская область 1602 28,9 1 404 24,1 622 8,3
Вологодская область 1246 5,2 1098,6 4,4 1150,5 3,7
Архангельская область 2 305 12,1 2117 10,0 2100 6,8
Ленинградская область 3 540 16,1 4 470 17,5 2 700 7,9
г. Санкт-Петербург 12 094 12,2 8821 6,6 6957 3,4
Таблица 9. Недоимка по налогам и сборам в консолидированные бюджеты регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг.
Регион Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам
2004 г. 2005 г. 2006 г.
Республика Коми 258,2 1,4 242,9 1,2 179,2 0,7
Новгородская область 129,1 2,4 202,7 2,5 154,9 1,8
г. Санкт-Петербург 2 761,5 3,9 4 687 5,1 3 691 2,5
Вологодская область 774 3,5 788,4 3,5 691,4 2,7
Ленинградская область 864,4 4,8 789,4 3,6 790 2,8
Псковская область 327,5 7,3 327 6,2 230 3,6
Архангельская область 607 3,9 767 5,8 658 3,7
Калининградская область 451,2 5,7 510,1 4,9 559,8 4
Республика Карелия 773,1 11,7 705 7,3 582 5
Мурманская область 1151,7 9,4 2977,3 22,3 1 206 5,8
Итак, интегральная оценка бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа (рис. 4) показывает, что:
1. На протяжении 2004 - 2006 гг. лидирующее положение по уровню бюджетной безопасности занимал г. Санкт-Петербург.
2. Позитивное состояние бюджетной системы было характерно и для Вологодской области (однако в 2005 году регион снизил показатели бюджетной безопасности до устойчивого состояния вследствие сокращения
поступлений по налогу на прибыль организаций).
3. Устойчиво высокие показатели бюджетной безопасности в течение всего анализируемого периода демонстрировали Республика Коми, Ленинградская и Псковская области.
4. Из-за спада промышленного производства в Республике Карелия и Новгородской области в 2006 году снизились показатели оценки бюджетной безопасности этих регионов (в результате чего они оказались на последних позициях среди субъектов СЗФО).
Республика Карелия Республика Коми Архангельская область Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург
12005 г. В 2006 г.
Рисунок 4. Интегральная оценка состояния бюджетной безопасности субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.,
5. Только в одном регионе-Мурманской области - в 2004 году отмечалось нестабильное состояние бюджетной системы в связи с сокращением налоговых платежей, резким увеличением недоимки налогов и снижением обеспеченности бюджета собственными доходами.
Обобщая вышесказанное, отметим, что переход регионов России (и Северо-Западного федерального округа в том числе) на модель устойчивого развития видится нам, прежде всего, в дальнейшем повышении уровня их бюджетной безопасности, в первую очередь путем нейтрализации существующих угроз и практического внедрения на различных уровнях государственной власти ряда первоочередных мероприятий (табх 10).
На современном этапе в России продолжается интенсивный процесс
реформирования бюджетно-финансовой системы. Однако темпы происходящих перемен пока не отвечают в полном объеме требованиям структурной перестройки региональных бюджетных систем; не обеспечивают они и значительного повышения благосостояния и качества жизни населения - одной из главных целевых установок устойчивого развития.
На наш взгляд, доминирование этих целей важно подкреплять адекватной технологией бюджетного планирования, в основу которого должны быть положены законодательноустановлен-ные нормативы, определяющие необходимый уровень бюджетных доходов и расходов по соответствующим направлениям. В то же время приоритеты должны быть отданы расходам на науку,
Таблица 10. Угрозы бюджетной безопасности регионов и предлагаемые меры по их ликвидации
Угроза: Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве
На федеральном уровне:
Ограничение сроков принятия федеральных законов, вносящих существенные изменения в бю/ркетную и налоговую сферы, в пределах шести месяцев до окончания финансового года
Компенсация из федерального бюджета части доходов субъектов Федерации, «выпадающих» вследствие изменения законодательства
Угроза: Делегирование субъектам финансово необеспеченных расходных полномочий
Не федеральном уровне:
Совершенствование методики распределения трансфертов из Фонда компенсаций в целях полного финансового обеспечения передаваемых полномочий
Уфоза: Высокая степень экономической и налоговой концентрации
На федеральном уровне:
Перераспределение налоговых и других доходных источников
На региональном уровне:
Диверсификация экономики регионов путем развития неключевых отраслей производства, малого и среднего бизнеса, сферы услуг
Создание резервного фонда для уменьшения риска волатильности (непостоянства) доходов
Угроза: Рост зависимости региона от федерального бюджета
На федеральном уровне:
Законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для регионов страны в зависимости от уровня ихдотационности
Поддержка из федерального бюджета введения льготного режима для инвесторов
На региональном уровне:
Повышение роли неналоговых источников доходов консолидированных бюджетов
Совершенствование управления доходами от использования государственной собственности
Организация оперативного учета задолженности хозяйствующих субъектов по налогам и сборам
Угроза: Дифференциация муниципалитетов регионов по уровню бюджетной обеспеченности населения
На федеральном уровне:
Передача полномочий по администрированию местных налогов органам местного самоуправления
Разработка федеральной целевой профаммы по обучению муниципальных кадров
На региональном уровне:
Пересмотр нормативов отчислений по основным доходным источникам в бюджеты муниципальных образований
Проведение мониторинга качества управления муниципальными бюджетами
Организация контроля за соблюдением дотационными муниципалитетами вводимых для них требований
Оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления
Угроза: Недостаточно высокое качество бюджетного планирования
На федеральном уровне:
Совершенствование законодательных и нормативных актов в области взаимодействия региональных органов власти и налоговых органов по формированию проектов бюджетов на очередной финансовый год
Закрепление правовых основ создания системы муниципальной статистики в целях достоверной оценки налогового потенциала местных бюджетов
На региональном уровне:
Расширение информационного оснащения органов местного самоуправления
Более активное внедрение методов среднесрочного планирования и программно-целевого бюджетирования
Совершенствование методического инструментария прогнозирования доходов и расходов консолидированных бюджетов
Угроза: Увеличивающиеся текущие расходы регионов, обусловленные реформой социальной сферы
На федеральном уровне:
Разработка четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей регионов для принятия новых расходных обязательств
Совершенствование нормативно-правового регулирования реализации национальных проектов и программ
Правовое регулирование внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и аудита эффективности бюджетных расходов
инновации, стимулирование технологического прогресса, образование, здравоохранение, культуру, социальную политику, то есть тем расходам, которые могут составить прочный фундамент устойчивого развития территорий страны.
Здесь как нельзя лучше подходят слова известного специалиста в области регионалистики д. э.н. А.Н. Швецова о том, что в настоящее время «назрела необходимость смены модели централизованного вложения средств федерального бюджета в отсталые экономику и социальную сферу регио-
нов на модель их сопряженного с интересами бизнеса саморазвития, необходимые условия для которого «центр» сможет обеспечить, осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание общих предпосылок, благоприятствующих прогрессу регионов, а также проводя селективную региональную политику, выражающуюся в целенаправленном влиянии на определенные территории страны, в воздействии на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации».
ЛИТЕРАТУРА
1. Валентей, С.Д. Проблемы формирования местных бюджетов и муниципальной собственности / С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2008. - № 1 (1). - С. 49-57.
2. Изотова, Г.С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения / под ред. О.В. Гон-чарук. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. - 145 с.
3. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории / А.И. Татаркин, Д.С. Львов, А.А. Куклин [и др.]. - Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1999. - 276 с.
4. Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений / П. Мысин // Экономист. - 2008. -№3.-С. 73-80.
5. Пространственные аспекты развития региона / под общей ред. д.э.н., проф. В.А. Ильина. -Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2008. - 298 с.
6. Регионы России: стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2001.
7. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: стат. сб. / Росстат. - М., 2003.
8. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005: стат. сб. / Росстат. - М., 2005.
9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. - М., 2007.
10. Регионы Северо-Западного федерального округа: стат. сб. 2007 / Росстат России. - М., 2007.
11. Сенчагов, В.К. Экономическая безопасность России / В.К. Сенчагов. - М.: Дело, 2005. - 896 с.
12. Ускова, Т.В. Устойчивое развитие региона: от концептуальных основ - к практическим результатам / Т.В. Ускова, С.С. Копасова // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз / ВНКЦ ЦЭМИ РАН. - Вып. 43. - 2008. - С. 21-31.
13. Устойчивость и экономическая безопасность в регионах: тенденции, критерии, механизмы регулирования / Т.П. Лузин, B.C. Селин, А.В. Истомин [и др.]. - Апатиты, 1999. - 174 с.
14. Швецов, А.Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации / А.Н. Швецов // Российский экономический журнал. -2007. - № 11-12. - С. 20-61.
15. Данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru.
Экономика региона: проблемы и перспективы развития
УДК 336.14(470.12)
Т.В. Ускова, С.С. Копасова
БЮДЖЕТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РЕГИОНА В КОНТЕКСТЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
Статья является продолжением цикла исследований, посвященных проблемам устойчивого развития региональных социально-экономических систем. Раскрываются теоретикометодологические аспекты бюджетной обеспеченности и безопасности региона. Приводятся основные результаты анализа бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. По итогам выполненных оценок выявляются угрозы безопасности бюджетных систем и предлагаются меры по их нейтрализации (на внутрирегиональном и общефедеральном уровнях) в целях обеспечения устойчивого развития территорий Северо-Запада России.
Устойчивое развитие, бюджетно-финансовая безопасность, бюджетная обеспеченность, внутренние и внешние угрозы, региональное развитие.
Одним из важнейших концептуальных аспектов устойчивого развития региональных социально-экономических систем выступает рост возможностей удовлетворять потребности не только современного, но и многих последующих поколений .
Практически же принципы устойчивого развития территорий реализуются, если создается прочный социально-экономический механизм, обеспечивающий долгосрочное равновесие между природой и обществом, между уровнем жизни и ее качеством, т. е. когда не только повышается или сохраняется уровень реального потребления, но и имеет место
доступность, а также высокое качество функционирования систем образования, здравоохранения, занятости, социальной защиты населения и т. д. .
Все это, в свою очередь, можно осуществить путем активизации внутренних финансовых источников региона, к которым, прежде всего, относятся:
> бюджетные средства;
> внебюджетные средства;
> средства кредитно-банковских учреждений;
> средства страховых организаций;
> средства хозяйствующих субъектов (предприятий и организаций);
> денежные средства населения.
УСКОВА Тамара Витальевна кандидат экономических наук, зам. директора - зав. отделом ВНКЦ ЦЭМИ РАН
КОПАСОВА Светлана Сергеевна аспирант ВНКЦ ЦЭМИ РАН
Таблица 1. Индикаторы устойчивости территориальных экономических систем
(по методике Кольского НЦ РАН)
Показатель Пороговые значения устойчивости
Темп прироста валового регионального продукта", % 2-4
Объем инвестиций в основной капитал к ВРП, % 4-6
Бюджетная обеспеченность (к доходу на душу населения), доли 0,2-0,3
Бюджетная достаточность, % 90-100
Коэффициент валютного покрытия импорта 0,9-1,1
Среднедушевые доходы населения (к минимальному потребительскому бюджету), доли 1,8-2,2
Доля сбережений в общих доходах населения, % 9-10
Уровень безработицы, % 4-6
* Темп прироста валового регионального продукта приводится без учета инфляции.
Очевидно, что ведущая роль в этом процессе принадлежит бюджетным ресурсам. Консолидированный территориальный бюджет аккумулирует основную часть доходов региона и, таким образом, выступает главным источником инвестиций в социально-экономическое развитие любого субъекта в составе РФ.
Причем отдельные бюджетные показатели (в том числе и бюджетная обеспеченность1) выделяются отечественными исследователями в качестве
важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем (табл. 1) .
Бюджетная безопасность также имеет огромное значение для устойчивого социально-экономического развития отдельных регионов и страны в целом. Она, в свою очередь, включает в себя показатель бюджетной обеспеченности и является не только основным условием способности субъекта Федерации осуществлять самостоятельную финансовую
1 Бюджетная обеспеченность региона - это его способность обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней полного комплекса полномочий, закрепленных за соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, по исполнению гарантированных Конституцией Российской Федерации прав граждан.
политику, но и неотъемлемой частью национальной безопасности (рис. 1).
Под бюджетной безопасностью региона мы понимаем способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий по исполнению гарантированных Конституцией РФ
Для интегральной оценки уровня безопасности региональных бюджетных систем субъектов Северо-Западного федерального округа воспользуемся методикой, предложенной экспертами в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» (табл. 3) .
прав граждан в долговечной перспективе в условиях дестабилизирующего воздействия разнообразных факторов случайного и преднамеренного характера (угроз).
Проведенное исследование позволило выявить ряд угроз финансово-бюд-жетной безопасности региона, которые имеют различную природу, и в связи с этим подразделяются на «внешние» и «внутренние» (табл. 2).
Направление Вес
1. Состояние консолидированного бюджета (Рх) 0,3
2. Состояние межбюджетных отношений (Р2) 0,2
3. Состояние долговой нагрузки (Р3) 0,4
4. Состояние налоговой базы (Р4) 0,1
Таблица 2. Угрозы финансово-бюджетной безопасности регионов России
Внешние угрозы
1. Изменение конъюнктуры мировых цен и условий внешней торговли.
2. Изменения в бюджетном, налоговом, таможенном законодательстве на федеральном уровне.
3. Проводимые в стране административные и экономические реформы, в т.ч. реформа местного самоуправления.
4. Изменение государственной ценовой политики и тарифов естественных монополий.
5. Реформирование системы управления ряда крупнейших отечественных компаний.
6. Резкие колебания курса рубля.
7. Рост финансовой задолженности, усиление зависимости от иностранных кредитов; превышение внешним долгом критического
уровня, допустимого для суверенного государства.___________________________________________________________________________
Внутренние угрозы
1. Неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации:
■ объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, а следовательно, наличие депрессивных, отсталых в экономическом отношении, территорий;
■ нарушение производственно-технологических связей между предприятиями регионов;
■ увеличение разрыва между субъектами РФ в уровне производства национального дохода на душу населения.______________
2. Неэффективная, деформированная структура экономики регионов:
Ресурсно-сырьевая направленность экономики большинства регионов, высокий уровень ее монополизации;
* низкая конкурентоспособность большинства видов продукции предприятий регионов;
* деградация производственного, научно-технического, кадрового потенциала;
Спад производства и потеря внутреннего и внешнего рынков наукоемкой продукции;
■ слабая защищенность местных товаропроизводителей;
■ резкое усиление позиций иностранных производителей на внутреннем рынке;
■ высокий внешний и внутренний долг.________________________________________________________________________________
3. Имущественная дифференциация населения регионов;
* расслоение общества, увеличение доли бедных слоев населения;
Рост безработицы;
■ задержки с выплатой заработной платы;
■ остановка деятельности предприятий.
4. Отсутствие в регионах эффективной инвестиционной политики:
■ низкая инвестиционная активность;
■ падение инвестиционного «имиджа» регионов.
Общая (интегральная) оценка уровня безопасности региональной бюджетной системы определялась по формуле:
Г где I - интегральная оценка безопасности бюджетной системы региона;
Р: - вес направления;
сводная балльная оценка, полученная в рамках каждого из направлений.
Проведенное исследование показало, что в 2000 - 2006 гг. экономика большин-
ства регионов округа развивалась быстрыми темпами благодаря увеличению уровня использования производственных мощностей, высоким экспортным ценам на энергосырьевые ресурсы, а также росту внутреннего потребления (табл. 4).
В то же время экономический рост способствовал повышению доходной базы консолидированных территориальных бюджетов (табл. 5), а значит, и достаточно устойчивому развитию региональных бюджетных систем округа.
Таблица 4. Валовой региональный продукт по субъектам СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн руб.
г. Санкт-Петербург 188 243 251 654,4 336 692,3 409 638,5 542 359,2 666 392,8 811704 4,3
Ленинградская область 56 001,9 75858,6 94 747 121 222,3 166 445 205 416,9 265 404,8 4,7
Республика Коми 59 473,1 78 276,5 86 019,4 107 149 131 588 171 307,2 211 931,4 7,3
Вологодская область 69195,5 65 425,3 80 731,9 107 544,6 161 378,6 193 966,1 207 859,2 3
Архангельская область 61 806,9 67 274,7 83 158,8 103 951,3 142 564,7 166 433,4 206 406,1 3,3
Мурманская область 55135 57 569,3 68 445,4 80 604,1 124972 132 870,2 156222,9 2,8
Калининградская область 23 290,3 32 327,2 40120,3 46 757,7 66 552,1 81 837,6 99 889,8 4,3
Республика Карелия 28 214,6 33 721,2 41 362,4 46 588,9 53 964,1 77124,8 86 402,2 3,1
Новгородская область 20 965,5 27 501 31 466,8 38 081,7 49 242,3 63 848,3 73 203,4 3,5
Псковская область 16 178,9 19 416,9 24 098,9 29 488,4 35 816 40 582,9 49404,4 3,1
СЗФО 578504,7 709025,1 886843,2 1091026,5 1474882 1 799 780,2 2168428,2 3,7
Таблица 5. Совокупные доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2000 - 2006 гг., млн. руб.
Регион 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2000 г., раз
г. Санкт-Петербург 37 862,3 51 815,3 66 613,7 77 237,2 95 294 142 718,5 218098,7 5,8
Ленинградская область 9 253,6 12 491,3 16 626,4 18 095,3 22 450,6 28 147,4 37107 4
Архангельская область 8 786 12 543,7 14 743 18 276,6 22855,5 27187,9 35112,2 3,9
Вологодская область 9536 10 649,7 13 040,8 16 850,4 24 855,7 26 376,8 32 671,2 3,4
Республика Коми 10 345,1 12 772,8 15146,8 16 340 20 436,6 24 480,2 30 067,4 2,9
Мурманская область 6 777 7 567,4 11 086,7 12 421,6 16124,7 17 217,5 29 138,7 4,3
Калининградская область 4 418,4 5 459,9 7 782,2 9 317,5 11 236,6 15145,1 20745,9 4,7
Республика Карелия 5 483,8 6150,2 7 767,2 8 489,3 10478,7 13 816,8 15 601,9 2,8
Новгородская область 3 325,3 4 067,6 4 778,7 5 949,1 7 463,5 11132,9 12 056,5 3,6
Псковская область 3 232,6 4 511 6 439,1 7 051,9 7 808,1 9164,6 11104,3 3,4
СЗФО 99023,9 128028,9 164024,6 190028,9 239004 315387,7 441 703,8 4.5
Во-первых, душевая обеспеченность региональными финансами на протяжении 2004 - 2006 гг. стабильно увеличивалась (табл. в).
Однако в 2006 году наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности на душу населения отмечались в
г. Санкт-Петербурге (2,3 раза к уровню 2004 г.) и Калининградской области (1,9 раза), наименьшие - в Вологодской области (1,3 раза).
Заметим, что в регионах-«донорах» (прежде всего в Вологодской и Ленинградской областях) налицо факт невы-
Таблица 6. Бюджетная обеспеченность субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг, (тыс. руб. на душу населения)
Регион 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2006 г. к 2004 г., раз
г. Санкт-Петербург 20,7 31,3 47,7 2,3
Мурманская область 18,5 19,9 34 1,8
Республика Коми 20,5 24,9 30,8 1,5
Архангельская область 17,5 21 27,4 1,6
Вологодская область 19,9 21,4 26,6 1,3
Ленинградская область 13,6 17,1 22,6 1,7
Калининградская область 11,9 16,1 22,1 1,9
Республика Карелия 14,9 19,8 21,9 1,5
Новгородская область 11,1 16,7 18,3 1,6
Псковская область 10,6 12,6 15,6 1,5
соких значений бюджетной обеспеченности. Следовательно, финансовые «доноры», достигнув определенного уровня данного показателя, становятся попросту не заинтересованными в дальнейшем наращивании бюджетных доходов.
Данные о высокой концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне подтверждаются и другими исследователями : федеральный бюджет аккумулирует при первичном размещении доходной базы до 60 - 65% бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше.
Для преодоления разрыва в бюджетной обеспеченности регионов формируется сложный механизм определения критериев и методов распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Централизация значительного объема финансовых ресурсов на федеральном уровне снижает самостоятельность принятия решений как в регионах, так и на местах, не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению наполнения бюджетов, управляемых ими .
Во-вторых, для межбюджетных отношений субъектов Северо-Западного федерального округа в период с 2004 по 2006 г. была характерна ярко выраженная тенденция увеличения трансфертов муниципальным образованиям (рис. 2).
Рисунок 2. Удельный вес межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в совокупных расходах консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг., %
Если в 2004 году на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям расходовалось в среднем 24% средств региональных бюджетов, то в 2006 году межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций и субсидий увеличились до 34%. Это связано, главным образом, с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Кроме того, среди муниципалитетов имеет место значительная дифференциация по уровню бюджетной обеспеченности. Межрайонные различия между максимальной и минимальной величинами бюджетной обеспеченности составили 3,2 раза. В14 из 26 муниципальных районов Вологодской области собственные доходы были ниже средних (рис. 3).
Кадуйский Белозерский Грязовецкий Тотемский Бабаевский Шекснинский Череповецкий Кирилловский Сокольский Великоустюгский Нкжсеиский Вытегорский Чагодоще некий Вологодский Сямженский Междуреченский Усть-Кубинский Вашки некий Вожегодский Тарногский Харовский Кичм.-Городецкий Устюженский Верховажский Бзбушкинский Никольский
□ Собственные доходы
■ Доходы с учетом дотаций
Рисунок 3. Доходы бюджетов муниципальных районов Вологодской области в 2006 г.
(тыс. руб. на душу населения)
На поселенческом уровне ситуация еще более критическая. В 2006 г. в ряде сельских поселений области дотации составляли до 75 - 80%.
Аналогичная ситуация и в целом по России: более половины сельских поселений страны относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется в пределах от 50 до 100% (табл. 7) .
В-третъих, что касается государственного долга, то за исследуемый период в половине субъектов Северо-Западного федерального округа он имел тенденцию к сокращению (табл. 8).
В-четвертых, в 2004 - 2006 гг. в регионах СЗФО происходило последовательное снижение недоимки по налогам и сборам (табл. 9). Причем наибольших успехов в снижении удельного веса величины недоимки в налоговых доходах консолидированного бюджета достигли Республика Коми и Новгородская область.
Таблица 7. Степень дотационное™ местных бюджетов в Российской Федерации в 2006 г., %
Степень дотационное™ Доля муниципальных образований по степени дотационное™
Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения
До 5 10,6 21,6 12 13,1
От 5 до 10 4,1 12,7 10 4,8
От 10 до 20 13,9 25,9 13,7 5
От 20 до 50 43,4 31,1 36 20,2
От 50 до 100 27,9 8,7 28,3 56,9
Источник: Данные мониторинга Министерства финансов РФ.
Таблица 8. Динамика государственного долга в ряде субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.
Регион Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам Объем долга, млн. руб. В % к собственным доходам
2004 г. 2005 г. 2006 г.
Псковская область 1602 28,9 1 404 24,1 622 8,3
Вологодская область 1246 5,2 1098,6 4,4 1150,5 3,7
Архангельская область 2 305 12,1 2117 10,0 2100 6,8
Ленинградская область 3 540 16,1 4 470 17,5 2 700 7,9
г. Санкт-Петербург 12 094 12,2 8821 6,6 6957 3,4
Таблица 9. Недоимка по налогам и сборам в консолидированные бюджеты регионов СЗФО в 2004 - 2006 гг.
Регион Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам Сумма недоимки, млн. руб. В % к налоговым доходам
2004 г. 2005 г. 2006 г.
Республика Коми 258,2 1,4 242,9 1,2 179,2 0,7
Новгородская область 129,1 2,4 202,7 2,5 154,9 1,8
г. Санкт-Петербург 2 761,5 3,9 4 687 5,1 3 691 2,5
Вологодская область 774 3,5 788,4 3,5 691,4 2,7
Ленинградская область 864,4 4,8 789,4 3,6 790 2,8
Псковская область 327,5 7,3 327 6,2 230 3,6
Архангельская область 607 3,9 767 5,8 658 3,7
Калининградская область 451,2 5,7 510,1 4,9 559,8 4
Республика Карелия 773,1 11,7 705 7,3 582 5
Мурманская область 1151,7 9,4 2977,3 22,3 1 206 5,8
Итак, интегральная оценка бюджетной безопасности субъектов Северо-Западного федерального округа (рис. 4) показывает, что:
1. На протяжении 2004 - 2006 гг. лидирующее положение по уровню бюджетной безопасности занимал г. Санкт-Петербург.
2. Позитивное состояние бюджетной системы было характерно и для Вологодской области (однако в 2005 году регион снизил показатели бюджетной безопасности до устойчивого состояния вследствие сокращения
поступлений по налогу на прибыль организаций).
3. Устойчиво высокие показатели бюджетной безопасности в течение всего анализируемого периода демонстрировали Республика Коми, Ленинградская и Псковская области.
4. Из-за спада промышленного производства в Республике Карелия и Новгородской области в 2006 году снизились показатели оценки бюджетной безопасности этих регионов (в результате чего они оказались на последних позициях среди субъектов СЗФО).
Республика Карелия Республика Коми Архангельская область Вологодская область Калининградская область Ленинградская область Мурманская область Новгородская область Псковская область г. Санкт-Петербург
12005 г. В 2006 г.
Рисунок 4. Интегральная оценка состояния бюджетной безопасности субъектов СЗФО в 2004 - 2006 гг.,
5. Только в одном регионе-Мурманской области - в 2004 году отмечалось нестабильное состояние бюджетной системы в связи с сокращением налоговых платежей, резким увеличением недоимки налогов и снижением обеспеченности бюджета собственными доходами.
Обобщая вышесказанное, отметим, что переход регионов России (и Северо-Западного федерального округа в том числе) на модель устойчивого развития видится нам, прежде всего, в дальнейшем повышении уровня их бюджетной безопасности, в первую очередь путем нейтрализации существующих угроз и практического внедрения на различных уровнях государственной власти ряда первоочередных мероприятий (табх 10).
На современном этапе в России продолжается интенсивный процесс
реформирования бюджетно-финансовой системы. Однако темпы происходящих перемен пока не отвечают в полном объеме требованиям структурной перестройки региональных бюджетных систем; не обеспечивают они и значительного повышения благосостояния и качества жизни населения - одной из главных целевых установок устойчивого развития.
На наш взгляд, доминирование этих целей важно подкреплять адекватной технологией бюджетного планирования, в основу которого должны быть положены законодательноустановлен-ные нормативы, определяющие необходимый уровень бюджетных доходов и расходов по соответствующим направлениям. В то же время приоритеты должны быть отданы расходам на науку,
Таблица 10. Угрозы бюджетной безопасности регионов и предлагаемые меры по их ликвидации
Угроза: Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве
На федеральном уровне:
Ограничение сроков принятия федеральных законов, вносящих существенные изменения в бю/ркетную и налоговую сферы, в пределах шести месяцев до окончания финансового года
Компенсация из федерального бюджета части доходов субъектов Федерации, «выпадающих» вследствие изменения законодательства
Угроза: Делегирование субъектам финансово необеспеченных расходных полномочий
Не федеральном уровне:
Совершенствование методики распределения трансфертов из Фонда компенсаций в целях полного финансового обеспечения передаваемых полномочий
Уфоза: Высокая степень экономической и налоговой концентрации
На федеральном уровне:
Перераспределение налоговых и других доходных источников
На региональном уровне:
Диверсификация экономики регионов путем развития неключевых отраслей производства, малого и среднего бизнеса, сферы услуг
Создание резервного фонда для уменьшения риска волатильности (непостоянства) доходов
Угроза: Рост зависимости региона от федерального бюджета
На федеральном уровне:
Законодательное установление различных условий осуществления бюджетного процесса для регионов страны в зависимости от уровня ихдотационности
Поддержка из федерального бюджета введения льготного режима для инвесторов
На региональном уровне:
Повышение роли неналоговых источников доходов консолидированных бюджетов
Совершенствование управления доходами от использования государственной собственности
Организация оперативного учета задолженности хозяйствующих субъектов по налогам и сборам
Угроза: Дифференциация муниципалитетов регионов по уровню бюджетной обеспеченности населения
На федеральном уровне:
Передача полномочий по администрированию местных налогов органам местного самоуправления
Разработка федеральной целевой профаммы по обучению муниципальных кадров
На региональном уровне:
Пересмотр нормативов отчислений по основным доходным источникам в бюджеты муниципальных образований
Проведение мониторинга качества управления муниципальными бюджетами
Организация контроля за соблюдением дотационными муниципалитетами вводимых для них требований
Оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления
Угроза: Недостаточно высокое качество бюджетного планирования
На федеральном уровне:
Совершенствование законодательных и нормативных актов в области взаимодействия региональных органов власти и налоговых органов по формированию проектов бюджетов на очередной финансовый год
Закрепление правовых основ создания системы муниципальной статистики в целях достоверной оценки налогового потенциала местных бюджетов
На региональном уровне:
Расширение информационного оснащения органов местного самоуправления
Более активное внедрение методов среднесрочного планирования и программно-целевого бюджетирования
Совершенствование методического инструментария прогнозирования доходов и расходов консолидированных бюджетов
Угроза: Увеличивающиеся текущие расходы регионов, обусловленные реформой социальной сферы
На федеральном уровне:
Разработка четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей регионов для принятия новых расходных обязательств
Совершенствование нормативно-правового регулирования реализации национальных проектов и программ
Правовое регулирование внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и аудита эффективности бюджетных расходов
инновации, стимулирование технологического прогресса, образование, здравоохранение, культуру, социальную политику, то есть тем расходам, которые могут составить прочный фундамент устойчивого развития территорий страны.
Здесь как нельзя лучше подходят слова известного специалиста в области регионалистики д. э.н. А.Н. Швецова о том, что в настоящее время «назрела необходимость смены модели централизованного вложения средств федерального бюджета в отсталые экономику и социальную сферу регио-
нов на модель их сопряженного с интересами бизнеса саморазвития, необходимые условия для которого «центр» сможет обеспечить, осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание общих предпосылок, благоприятствующих прогрессу регионов, а также проводя селективную региональную политику, выражающуюся в целенаправленном влиянии на определенные территории страны, в воздействии на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации».
ЛИТЕРАТУРА
1. Валентей, С.Д. Проблемы формирования местных бюджетов и муниципальной собственности / С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2008. - № 1 (1). - С. 49-57.
2. Изотова, Г.С. Бюджетная безопасность региона: методы обеспечения / под ред. О.В. Гон-чарук. - Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2004. - 145 с.
3. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории / А.И. Татаркин, Д.С. Львов, А.А. Куклин [и др.]. - Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1999. - 276 с.
4. Мысин, П. Развитие функций межбюджетных отношений / П. Мысин // Экономист. - 2008. -№3.-С. 73-80.
5. Пространственные аспекты развития региона / под общей ред. д.э.н., проф. В.А. Ильина. -Вологда: ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2008. - 298 с.
6. Регионы России: стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2001.
7. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: стат. сб. / Росстат. - М., 2003.
8. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005: стат. сб. / Росстат. - М., 2005.
9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. - М., 2007.
10. Регионы Северо-Западного федерального округа: стат. сб. 2007 / Росстат России. - М., 2007.
11. Сенчагов, В.К. Экономическая безопасность России / В.К. Сенчагов. - М.: Дело, 2005. - 896 с.
12. Ускова, Т.В. Устойчивое развитие региона: от концептуальных основ - к практическим результатам / Т.В. Ускова, С.С. Копасова // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз / ВНКЦ ЦЭМИ РАН. - Вып. 43. - 2008. - С. 21-31.
13. Устойчивость и экономическая безопасность в регионах: тенденции, критерии, механизмы регулирования / Т.П. Лузин, B.C. Селин, А.В. Истомин [и др.]. - Апатиты, 1999. - 174 с.
14. Швецов, А.Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации / А.Н. Швецов // Российский экономический журнал. -2007. - № 11-12. - С. 20-61.
15. Данные официального сайта Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru.
Государство как суверенное институциональное образование является главным регулятором политического, экономического, социального и культурного развития населения. Предпосылкой обеспечения такого развития является создание системы экономической безопасности, полагается в основу национальной безопасности в целом. Основными современными угрозами экономической безопасности Украины является политический кризис, нарушает макроэкономическую стабильность и приводит к разбалансировке социально-экономической системы в целом. Военный конфликт и гражданская война подрывают основы экономики государства, угрожают национальной безопасности и обусловливают возникновение противостояния в международном пространстве. Возникновение региональных конфликтов приводит к необходимости поиска новой концепции сотрудничества в формате "центр - регион", что будет способствовать усилению правовой, организационной и финансовой состоятельности муниципалитетов, развития эффективной территориальной организации органов местного самоуправления и повышение качества предоставления общественных услуг. Активным механизмом, обеспечивающим функционирование экономической безопасности, является ее финансовая составляющая, среди которых один из важнейших рычагов - бюджетная безопасность государства.
Вопросы, связанные с бюджетной безопасностью, являются весьма актуальными для разных стран. Особенно они проявляются во время определенных негативных процессов, происходящих в государстве и непосредственно влияют на состояние обеспеченности средствами бюджетов всех уровней. Действующая бюджетная безопасность должна учитывать влияние различных факторов на бюджетную систему страны и, соответственно, обеспечивать выполнение возложенных на государство социально-экономических задач. Бюджетная безопасность как важный фактор социально-экономического развития государства является своеобразным индикатором и критерием эффективности ее бюджетной политики и организации бюджетного процесса. С экономической точки зрения бюджетная безопасность выражает способность государства с помощью бюджета выполнять присущие ей функции и задачи, а также удовлетворять потребности налогоплательщиков и получателей бюджетных средств с учетом общественных интересов. Поэтому обеспечение бюджетной безопасности государства является одной из ключевых задач при реализации ее стратегических социально-экономических приоритетов.
Изучение сущности бюджетной безопасности учеными, практиками, экспертами в контексте социально-экономического развития государства сфокусировано на проблемах сбалансирования доходов и расходов государственного, местных бюджетов, законности и целесообразности использования бюджетных средств, обеспечение приоритетов национальной системы безопасности. Анализ экономической литературы указывает на то, что спектр данной дефиниции меняется понимание бюджетной безопасности как особого состояния платежеспособности государства по выполнению ею своих функций с учетом баланса доходов и расходов государственного и местных бюджетов в мысли, что бюджетная безопасность государства должна обеспечить отсутствие риска в формировании, распределении и перераспределении бюджетных ресурсов.
Бюджетная безопасность как экономическое понятие своим появлением довершила процесс взаимопроникновения структурно-логических элементов теории национальной безопасности и государственных финансов. Понятие бюджетной безопасности, вобрав в себя характерные черты политического и экономического направлений, имеет двойственный характер и может рассматриваться как с точки зрения комплекса организационных и правовых отношений, так и в качестве индикатора развития бюджетной системы и эффективности бюджетного процесса, критерий оценки бюджетной политики. В таблице 1.12 представлены современные взгляды ученых на понимание сущности бюджетной безопасности.
Таблица 1.12 - Экономическая сущность понятия "бюджетная безопасность"
|
определение |
|
|
Барановский А.И. |
Состояние обеспечения платежеспособности (уровень бюджетного потенциала) государства по выполнению ею своих функций с учетом баланса доходов и расходов государственного и местных бюджетов и целесообразности, законности и эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях |
|
Богомолова Η. И. |
Способность бюджетной системы страны к обеспечению финансовой самостоятельности за счет рационального использования бюджетных средств |
|
Варналий С. С., Сухоруков А. И. |
Способность бюджетной системы обеспечить финансовую самостоятельность государства и эффективное использование ею бюджетных средств в процессе выполнения функций социальной защиты, государственного управления и международной деятельности, финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения, обеспечения национальной безопасности и обороны, реализации инвестиционной и экологической политики |
|
Оспищев В. И. |
Способность бюджетной системы обеспечить платежеспособность государства во время сбалансирования доходов и расходов и эффективное использование бюджетных средств в процессе выполнения функций государственного регулирования экономического развития, реализации социальной политики, а также содержание органов государственного управления, обеспечения национальной безопасности и обороны |
|
Громова А. С. |
Способность государства в мирное время и в чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренний и внешний отрицательный финансовый влияние |
|
Ставнича Μ. М. |
Способность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать финансирование через бюджеты всех уровней закрепленного за ними полного комплекса полномочий для выполнения гарантированных Конституцией государства прав граждан в долгосрочной перспективе в условиях дестабилизационного влияния различных факторов (угроз) |
|
Колесник О. |
Выражает способность государства с помощью бюджета выполнять присущие ей функции и задачи, а также удовлетворять потребности налогоплательщиков и получателей бюджетных средств с учетом индивидуальных, корпоративных и общественных интересов |
Критический анализ научных подходов указывает на то, что категория "бюджетная безопасность» разностороннее содержательное наполнение, и каждая из этих сторон может приниматься за основу экономической сущности. Результаты обобщения научных подходов дают основания сформировать бюджетную безопасность как сложную экономическую категорию (рис. 1.4).
Рисунок 1.4 - Графическое представление термина "бюджетная безопасность"
Бюджетная безопасность государства как составляющая финансовой безопасности - это особое состояние платежеспособности государства, обеспечивает сбалансирование доходов и расходов государственного и местных бюджетов и эффективное использование финансовых ресурсов бюджетной системы в процессе выполнения государственной и местной властью своих функций (государственного управления, международной деятельности, финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения, обеспечение национальной безопасности и обороны, реализации инвестиционной и экологической политики) за счет сохранения финансовой стабильности (устойчивости) бюджетной системы к воздействию угроз.
Содержание бюджетной безопасности проявляется в соотношении бюджетных ресурсов, параметров их формирования и распределения и суммарными погребами получателей таких ресурсов. По форме бюджетная безопасность проявляется в системе оценок, характеризующих ее уровень. Объектом бюджетной безопасности является финансовые ресурсы бюджетной системы (денежные средства), количественные и качественные характеристики их распределения между звеньями бюджетной системы, общественно-политические, правовые и финансовые аспекты бюджетного процесса, которые являются индикаторами и критериями оценки и обеспечения бюджетной безопасности. Предметом бюджетной безопасности является деятельность государства, направленная на обеспечение определенного уровня бюджетной безопасности путем воздействия на ее объект. Субъектами безопасности в бюджетной сфере являются: органы законодательной и исполнительной государственной власти, органы местного самоуправления.
К факторов формирования бюджетной безопасности государства следует отнести:
Организационно-правовые: действующая правовая база, уровень профессионализма и тщательность разработки бюджета, степень детализации и прозрачности бюджета при формировании; предоставление приоритетности определенной бюджетной классификации, степень совершенства системы бухгалтерского учета исполнения бюджета и смет расходов бюджетных учреждений; своевременность принятия решений по бюджетно-налогового регулирования; характер кассового исполнения бюджета; степень согласования финансово-экономических интересов различных слоев населения;
Финансово-экономические: объем бюджета и степень его сбалансированности; масштабы бюджетного финансирования; наличие или отсутствие бюджетных резервов; численность налоговых льгот, влияющие на формирование доходов бюджета; предоставление отсрочек по платежам в государственный и местный бюджеты.
Законодательно-нормативной основой обеспечения бюджетной безопасности государства кроме Методики расчета уровня экономической безопасности Украины от 29 октября 2013 № 1277 являются:
Бюджетный Кодекс Украины;
Закон Украины "О Государственном бюджете Украины";
Другие законы, регулирующие бюджетные отношения в Украине;
Нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, органов исполнительной власти;
Решение о местном бюджете;
Решения органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.
Обеспечение эффективной бюджетной безопасности должно опираться на принципы бюджетной системы. Согласно ст. 7 Бюджетного Кодекса Украины бюджетная система основывается на следующих принципах:
принцип единства бюджетной системы Украины - единство бюджетной системы Украины обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности;
принцип сбалансированности - полномочия на осуществление расходов бюджета должны соответствовать объему поступлений бюджета на соответствующий бюджетный период;
принцип самостоятельности - Государственный бюджет Украины и местные бюджеты являются самостоятельными. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов бюджета, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления определять направления использования бюджетных средств в соответствии с законодательством Украины, правом Верховной Рады Автономной Республики Крым и соответствующих местных советов самостоятельно и независимо друг от одного рассматривать и утверждать соответствующие местные бюджеты;
принцип полноты - в состав бюджетов включаются все поступления бюджетов и расходы бюджетов, осуществляются в соответствии с нормативно-правовых актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления;
принцип обоснованности - бюджет формируется на реалистичных макропоказателях экономического и социального развития Украины и расчетах поступлений бюджета и расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с утвержденными методиками и правилами;
принцип эффективности и результативности - при составлении и исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться к достижению целей, запланированных на основе национальной системы ценностей и задач инновационного развития экономики, путем обеспечения качественного предоставления услуг, гарантированных государством, Автономной Республикой Крым, местным самоуправлением (далее - гарантированные услуги), при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижения максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;
принцип субсидиарности - распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами основывается на необходимости максимально возможного приближения предоставления гарантированных услуг к их непосредственному потребителю;
принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетными назначениями и бюджетными ассигнованиями;
принцип справедливости и беспристрастности - бюджетная система Украины строится на принципах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами;
принцип публичности и прозрачности - информирование общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного бюджета и местных бюджетов, а также контроля за выполнением государственного бюджета и местных бюджетов.
Неотъемлемым и исключительным атрибутом бюджетной безопасности как доминантного составляющей финансовой безопасности государства является бюджет.
Соответствии с Бюджетным Кодексом Украины бюджет - это план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых в соответствии органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода. Местные бюджеты - бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты и бюджеты местного самоуправления. Бюджеты местного самоуправления - это бюджеты территориальных общин сел, их объединений, поселков, городов (в том числе районов в городах).
Сущность бюджета раскрывается через его функции . В зарубежной практике важнейшими функциями бюджета принято считать контрольную функцию и функцию планирования. В отечественной литературе основных, четко структурированных функций выделяют две - распределительную и контрольную. Называются также и дополнительные функции - перераспределения ВВП, государственного регулирования и стимулирования экономики, финансового обеспечения учреждений и организаций бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства; контроля за формированием, распределением и использованием централизованных фондов финансовых ресурсов, безопасности государства, обеспечения существования государства и тому подобное.
Назначение бюджета заключается в обеспечении финансовыми ресурсами государства для выполнения им его функций, потребностей экономического и социального развития общества. При решении проблем во всех сферах деятельности проявляется базисная роль бюджета, так как производство, распределение и потребление материальных благ первичны для каждой из них и определяют жизнедеятельность и жизнеспособность общества. Концентрируя в себе ключевые векторы жизни общества, бюджет трансформирует денежные отношения между государством, гражданами и бизнесом в общественные блага, значительные масштабы которых определяют актуальность бюджетной проблематики в целом и обеспечения бюджетной безопасности в частности.
Следует отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой введены эффективные модели функционирования бюджета. В то же время трансформационные процессы, которые происходят в Украине, имеют свои особенности и требуют изучения достижений мировой финансовой науки и поиска путей эффективного использования зарубежного опыта. Выбор модели финансовых отношений и построения бюджета государства зависит от многих факторов: конкретных исторических традиций, природных условий, богатства страны, стоящих в социальной и экономической сферах, а также психологии той или иной нации. Народ выбирает ту экономическую систему и ту финансовую модель, которая ему больше подходит и одновременно дает соответствующие результаты. Именно формирование национальной системы бюджетной безопасности должно основываться на практическом исследовании моделей финансовых отношений, существующих в мире, и ведущей роли бюджета в обеспечении социально-экономического развития государства.
Вышеупомянутое обусловливает ведущую роль и место бюджетной безопасности в системе финансовой безопасности государства. Бюджет как важный финансовый документ государства уравновешивает финансовые интересы субъектов распределительных отношений, обеспечивает сбалансированное развитие страны. Следует отметить, что с расширением и ростом современной экономики все большая ответственность возлагается на государство, углубляются и развиваются регулирующие функции бюджета государства как в развитой, так и в трансформационной экономике, важно учитывать при осуществлении рыночных преобразований. Поэтому приоритетная роль бюджетной безопасности в системе финансовой безопасности государства определяется объективной необходимостью существования бюджета, его назначением финансово обеспечивать выполнение государством своих функций и реализацию ее экономической стратегии, перераспределять часть валового внутреннего продукта, регулировать экономические и социальные процессы в государстве с сохранением экономического суверенитета и стабильности. Поэтому обеспечение бюджетной безопасности находится среди ключевых задач государства при реализации ее стратегических социально-экономических приоритетов.
Введение
Глава 1. Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона... .9
1.1. Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях 9
1.2. Концепции обеспечения безопасности бюджетной системы региона 21
Глава 2. Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы 43
2.1. Критерии и показатели бюджетной безопасности региона 43
2.2. Инструментальные приемы оценки состояния безопасности региональной бюджетной системы 51
2.3. Особенности функционирования бюджетной системы Вологодской области 79
Глава 3. Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области
3.1. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе 102
3.2. Мониторинг функционирования региональной бюджетной системы 133
3.3. Прогнозирование развития бюджетной системы региона 144
Заключение 157
Список литературы 163
Приложения
Введение к работе
Бюджетная система государства является одним из его фундаментальных составляющих, обеспечивающих рациональное поступательное развитие системы общественных благ, рост эффективности как всего национального хозяйства, так и хозяйств, составляющих его территориальных образований.
За годы трансформации экономики в России осуществлены кардинальные преобразования в финансовой системе. Если в планово-распорядительной системе государство являлось собственником и управляло ресурсами всех субъектов хозяйствования, то в рыночной экономике финансы децентрализованы, и государство может непосредственно управлять только собственными финансами ресурсами, важнейшей частью которых являются бюджетные средства, формируемые в центре и на местах путем утверждения и исполнения законодательных актов, направленных на аккумулирование соответствующих ресурсов и их целевое расходование.
Организация формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов базируется на полномочиях каждого из этих уровней управления. При этом уровень самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы неодинаков. Так, источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, обеспечивают всего около 5% бюджетов муниципальных образований. Значительная доля субъектов Российской Федерации относится к депрессивным и отсталым регионам, а, следовательно, является с позиций самостоятельности формирования бюджетов, дотационной. Для регионов-доноров процесс монетаризации льгот также поставил много новых сложных задач.
Таким образом, приоритетной задачей для органов управления финансами является обеспечение бюджетной безопасности, особенно в региональном разрезе, гарантирующей как выполнение закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетной системы в условиях рыночных трансформаций экономики России в концептуальном плане освещены в работах Л.И. Абалкина, СЮ. Глазьева, А.Г. Гранберга, В.Л. Макарова, А.И. Татаркина. Отдельные аспекты бюджетной безопасности страны (в рамках стратегии экономической безопасности) затрагиваются в трудах А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, Н.Н. Михеевой, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, В.К. Сенчагова. Проблемам региональной составляющей бюджетных процессов посвящены работы С.Д. Валентея, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, М.Н. Лыковой, С.А. Суспицина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и других авторов. Однако вопросы содержания бюджетной безопасности регионов, критериях ее комплексной оценки и направлениях укрепления с учетом различного уровня развития территорий остаются еще малоисследованными.
Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по обеспечению бюджетной безопасности региона.
Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
Проанализированы особенности реализации основных принципов бюджетной системы страны на современном этапе ее развития;
Обобщены концептуальные подходы к исследованию проблем безопасности бюджетной системы региона;
Выявлены критерии и показатели, отражающие текущую и перспективную бюджетную безопасность региона;
Разработаны методические положения по оценке безопасности региональной бюджетной системы;
Предложены и обоснованы методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона.
Предметом исследования выступает система финансово-организационных отношений по обеспечению безопасности региональной бюджетной системы. Объектом исследования являются бюджетная система Вологодской области.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по теории государственных финансов, бюджетных отношений, экономической безопасности страны, социально-экономическому развитию регионов. В целом исследование базируется на системном подходе, который позволяет всесторонне изучить различные аспекты оценки, анализа, формирования и управления бюджетной безопасностью региона на современном этапе развития российской экономики.
Методические инструменты, использованные в диссертации, охватывают различные способы экономико-статистического анализа (ряды динамики, статистические группировки, методы корреляционно-регрессионного, кластерного и сравнительного анализа). Применялись также исторический и абстрактно-логические методы, метод экспертных оценок. Использовались табличные и графические приемы визуализации статистических данных. Для обработки исходной информации были использованы пакеты прикладных программ Microsoft Excel 2002 и Statistica 6.0.
Источником информации послужили материалы, публикуемые Министерством финансов РФ, данные департамента финансов Правительства Вологодской области, материалы Росстата и его территориального органа государственной статистики по Вологодской области.
Научная новизна исследования определяется следующими результатами теоретического и прикладного характера:
Раскрыта сущность бюджетной безопасности региона, определена взаимосвязь понятий национальная безопасность, финансовая безопасность и бюджетная безопасность;
Разработана и апробирована комплексная система индикаторов для
оценки безопасности бюджетной системы региона;
Определена совокупность методов повышения безопасности бюджетной системы региона - прогнозирование развитие бюджетной системы региона, совершенствование межбюджетных отношений, формирование системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, обосновано их содержание и показана взаимосвязь;
Усовершенствована методика определения налогового потенциала хозяйствующих субъектов на территориях муниципальных образований, использование которой позволяет повысить уровень бюджетной безопасности муниципальных образований;
Выявлены основные тенденции и факторы развития бюджетной системы конкретного региона - Вологодской области и разработаны предложения по повышению уровня безопасности бюджетной системы Вологодской области.
Практическая значимость исследования заключается в том, что методические положения и выводы могут быть использованы финансовыми органами субъектов федераций и муниципальных образований при разработке системы мероприятий, необходимых для повышения эффективности бюджетной системы региона.
Теоретические положения используются в учебном процессе при чтении курсов «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Налоги и налогообложения» в Вологодском филиале СПбГИЭУ.
Результаты диссертационной работы используются в планировании и исполнении бюджета Вологодской области и бюджетов ее муниципальных образований.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, 2001, 2003 г.), Всероссийском совещании «Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов» (Чебоксары,
2003г.). Результаты исследования послужили основой докладов и сообщений по совершенствованию региональных бюджетных процессов, представлявшихся в Законодательном Собрании и Правительстве Вологодской области, а также на заседаниях межрегиональной Ассоциации «Северо-Запад».
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Работа включает в себя 32 таблицы, 35 рисунков, 6 приложений. В библиографическом списке приведены 156 источников.
Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, определены цели и задачи исследования, его предмет и объект, теоретическая, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе диссертации - «Теоретические основы безопасности бюджетной системы региона» - определены особенности реализации принципов построения бюджетной системы страны на современном этапе, обобщены концептуальные подходы к раскрытию сущности бюджетной безопасности региона.
Во второй главе диссертации - «Методические основы оценки безопасности региональной бюджетной системы» - определены критерии и показатели бюджетной безопасности региона; разработаны методические положения по оценке состояния безопасности региональной бюджетной системы; на основе проведенного анализа бюджетной системы Вологодской области представлена оценка уровня безопасности бюджетной системы области.
В третьей главе диссертации - «Методы повышения безопасности бюджетной системы Вологодской области» - разработаны методические рекомендации: по совершенствованию межбюджетных отношений в регионе, по формированию системы мониторинга функционирования региональной бюджетной системы, по прогнозированию развития бюджетной системы региона с целью обеспечения безопасности бюджетной системы.
В Заключении изложены основные результаты и выводы диссертационного исследования.
Основные положения диссертационной работы опубликованы в монографии и 5 научных статьях общим объемом 9,3 п.л.
Принципы формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях
Одним из важнейших инструментов управления экономикой государства является бюджетная система. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества . Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления . Государство как один из активных участников экономической жизни, строящейся на основе рынка, с одной стороны, не претендует на роль творца экономического порядка. А с другой стороны, государство выполняет такие базовые функции, как создание правовых основ, поддержка общего экономического равновесия, инвестирование в человеческие ресурсы и инфраструктуру, защита самых уязвимых групп населения, охрана окружающей среды. Соответственно, бюджет предстает в качестве инструмента, призванного обеспечивать решение этих задач. В этой связи налоги хможно рассматривать не как способ мобилизовать средства на содержание неких надэкономических структур, а скорее в качестве формы, которую приобретают затраты на производство разнообразных общественных благ, поставляемым государством своим гражданам. По сути, предполагается, что государство и его органы, подобно другим производителям товаров и услуг, получают (или должны получать) ресурсы лишь постольку, поскольку им удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных конкурентов из числа частных фирм. При этом даже бесспорный успех в удовлетворении той или иной потребности не дает государству оснований для безграничной экспансии. Такое истолкование функций государства и бюджета во многом не соответствовало не только идеологии, но и практике планового хозяйства. Поэтому значительная часть здравых идей оставалась невостребованной в нашей стране даже в период, когда с ростом самостоятельности предприятий усилился интерес к общетеоретическим представлениям о рынке, а также навыкам современного менеджмента. Однако в современных условиях, когда роль государства в экономической жизни подверглась кардинальному пересмотру, эти идеи становятся необходимыми.
Бюджет как экономическая категория выражает основную содержательную составляющую часть государственных финансов. Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже XIX-XX веков, главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последние десятилетия общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ.
Критерии и показатели бюджетной безопасности региона
Поскольку экономика России представляет собой сложную систему, то в ней можно выделить иерархию подсистем. Главной подсистемой является производственная. К одной из важнейших подсистем относится и кредитно-финансовая, без которой не может нормально функционировать ни одна модель экономики.
Суть финансовой безопасности с точки зрения системного подхода заключается в том, чтобы не разрушались межсистемные связи, чтобы каждая из подсистем существовала и развивалась с учетом общих интересов, а не изолированно от них. Обеспечивать условия такого развития должны соответствующие федеральные и региональные государственные органы, поддерживающие экономику и, соответственно, финансовую безопасность через систему правовых, организационных, политических и иных мер.
Одним из наиболее важных блоков финансовых ресурсов региона являются бюджетные средства. Так, по сводному финансовому балансу области за 1999 год общая сумма доходов предприятий, организаций и других хозяйствующих субъектов составляла 24,7 млрд. рублей, а сумма всех доходов консолидированного бюджета 9,9 млрд. руб., то есть доля бюджетных средств в финансовых ресурсах региона равнялась 40%. Однако для объективной и качественной оценки уровня безопасности бюджетной системы требуется рассматривать ее во взаимосвязи с другими элементами экономической системы, поскольку все они находятся во взаимодействии, оказывая друг на друга то или иное влияние. Поэтому для выявления угроз безопасности бюджетной системы региона представляется необходимым проведение анализа состояния важнейших составляющих экономической системы региона. Предлагаемые направления можно разделить на две группы:
оценка состояния бюджетной системы региона;
определение характера и степени влияния различных экономических факторов на безопасность бюджетной системы региона.
Оценку состояния бюджетной системы региона целесообразно производить по четырем направлениям:
состояние системы бюджетов;
состояние долговой нагрузки системы;
состояние межбюджетных отношений в регионе;
состояние налоговой базы.
Современные научные разработки содержат большое количество рекомендаций по выбору индикаторов состояния бюджетов различных уровней и бюджетной системы в целом, а также процесса их взаимоотношений. Однако для того чтобы обеспечивалась возможность оперативного контроля и формирования управленческих решений, информационная система должна быть не излишне громоздкой и, по возможности, включать в себя наиболее важные индикаторы.
Следует отметить, что в ходе реализации проекта МБРР «Реформирование региональных финансов» экспертами предложены как направления, так и конкретные индикаторы для оценки состояния системы общественных финансов регионов - участников программы. Наибольший интерес представляют те из них, которые применяются для оценки платежеспособности субъектов Федерации. Их краткое описание приведено в табл. 2.1.
Данная система показателей представляется достаточно полной и информативной для оценки платежеспособности субъекта Федерации с точки зрения центра. Однако, на наш взгляд, при проведении диагностики состояния региональной бюджетной системы необходим более развёрнутый аналитический аппарат, который в перспективе мог бы быть пригодным не только для оценки текущего состояния системы, но и для выявления угроз ее безопасности и их предотвращения.
Совершенствование межбюджетных отношений в регионе
Как показывает практика, реализация целей и задач регионального развития невозможна без серьезного реформирования системы межбюджетных отношений.
Важнейшей проблемой, требующей сегодня своего решения, является разработка такой системы межбюджетных отношений, которая могла бы, с одной стороны, обеспечивать финансирование гарантированных государством социальных услуг, а с - другой была бы достаточно гибкой, стимулирующей развитие местной экономической базы.
Для целей межбюджетного регулирования, то есть определения конкретных размеров финансовых ресурсов, распределяемых между муниципальными образованиями, крайне важное значение имеет объективная оценка их собственных доходных возможностей. В настоящее время для обозначения возможных объемов финансовых ресурсов, поступающих в бюджет того или иного уровня в качестве налоговых платежей, достаточно широкое распространение получил термин «налоговый потенциал территории».
Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой региона и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базаіуш. Например, база налога на прибыль предприятий это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными на территории предприятиями. Другие примеры налоговых баз: доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога с физических лиц), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.
Самую точную оценку налогового потенциала можно было бы получить с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, происходящей на территории муниципального образования, в том числе и теневого бизнеса. Однако это трудновыполнимая и дорогостоящая в решении задача. В научной литературе и на практике предлагаются и другие методы оценки налогового потенциала, которые позволяют при сравнительно незначительных затратах времени и средств с достаточно большой степенью достоверности определить величину налогового потенциала муниципалитетов. Попытаемся дать их оценку.
Наиболее лучшие результаты дает так называемая «репрезентативная налоговая система» (РНС), разработанная экспертной комиссией США по межбюджетным отношениям и в последнее время получающая достаточно широкое распространение в России. Суть РНС в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах (подобная ситуация характерна для большинства регионов России, и в частности - Вологодской области). Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем территориям. Обладая данными о фактически собранных налогах и сборах и их налоговым базах, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру его налогового потенциала.
В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных и местных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение метода РНС облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз и количества видов налоговых поступлений, включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов.